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环境司法与环境行政执法协调联动的基本模式及

时间:2019-07-04 05:50   来源:未知

摘要:环境司法与环境行政执法的协调联动被认为是推动环境审判、提升环境法律实施效率的重要保障。本文试图超越以往仅针对环境刑事诉讼与环境行政执法的“两法衔接”问题,全面地观察司法部门与生态环境部门在环境刑事诉讼、环境行政诉讼和环境民事诉讼中的互动关系,并由它们之间的互动关系出发,深入剖析二者在协调联动上存在的障碍,即由于权力行使的结构性矛盾、职权行使的行为理念和机制冲突以及信息的不对称导致了二者的沟通配合不畅。在此基础上,提出解决司法与行政执法部门之间协调联动障碍的基本思路,即通过技术手段减少信息不对称,通过规则建立和机构设置减少行为理念和机制冲突。但环境司法与环境行政执法在互动中的协调冲突不可能完全消除,其根源于权力分配、机制体制等方面的制衡需求。

关键词:环境司法;环境行政执法;“两法衔接”;协调联动

环境司法与环境行政执法是生态环境相关法律制度得以有效落地的重要保障,犹如人之两足,缺一不可。传统法学理论认为二者在本质上一为管理权,一为判断权,在职能上有所区分,在权力上互相牵制。但在社会不断发展变化、公共事务日益复杂的今天,我们看到了在规制公共事务上行政权力的不断扩张和司法能动性的逐渐增强。在相互牵制之外,对二者之间协调联动的需求从未如此之强。具体到环境领域,一方面,环境问题的复杂性、不确定性和长期潜伏性决定了环境行政执法部门在环境侵害事件中的重要地位,其对污染源的排查、污染因果关系的判定、污染后果程度的辨别是许多环境案件得以推进的重要力量。作为环境规制的主要职权部门,环境行政执法部门对自然资源的开采、污染行为的许可等,则是审判中对当事人行为合法性推定的基本依据。另一方面,完全被动的司法裁判模式已经无法满足对复杂环境问题进行裁判的需求,司法机关需要主动调查违法行为并推动审判过程。审判的结果,则以强制性和威慑性间接地保障了环境规制的有效实施。

当然,相较于环境行政执法,现阶段司法手段仍显得不足,“重行政轻司法”在中国当前体制下仍较为明显,环境纠纷信访来函、环境行政处罚与进入诉讼程序的案件数量比例明显失调。对于环境部门移送的涉嫌环境犯罪行为,仍存在公安机关不能及时立案的情况;对于需要采取联合执法行动遏制污染的需求,部门之间仍没有形成机制化的联动;对于污染和环境破坏证据的采集和认定,二者没有达到很好地协调衔接。生态环境机关内部还未形成很好的监控机制,及时发现行政人员贪污贿赂、徇私枉法、玩忽职守等情况线索,并向检察机关报告。在环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼和生态损害赔偿诉讼中,审判机关与环境行政机关之间的业务协助关系仍在探索之中。可以说,行政执法在环境问题的预防与处理上仍缺乏与司法的协调联动,司法也尚未很好地扮演环境保护最后一道看门人的角色。

如果将上述问题定义为司法机关与环境执法机关之间协调联动不足的话,则应当看到,目前学术研究更多的是从法律衔接的技术层面来看待二者的衔接不畅,深入到二者的互动关系中进行研讨的研究较少。但如未能全面考察二者之间在不同诉讼类型中的互动关系,则可能难以全面洞悉二者协调联动的障碍,并提出解决方案。鉴于此,本文尝试从这一新的角度出发,在梳理二者互动关系的基础上,分析二者协调联动的障碍。

一、环境司法与环境行政执法互动关系之考察

要想考察环境司法与环境行政执法之间的协调联动,需要在区分环境刑事诉讼、环境民事诉讼和环境行政诉讼的基础上,分别观察二者之间的互动关系。虽然有学者对相关问题进行研究,但主要集中在探索刑事诉讼中的“两法衔接”问题。在现实中,生态环境部门并不仅仅就环境犯罪问题与司法部门打交道,它的角色是多元的。故而从整体的角度梳理二者关系的方方面面,可以更好地理解二者关系。

本文所定义的环境行政执法主体主要指各级生态环境部门,虽然林业部门、渔业部门、水利部门、交通部门等政府机关也有一定的环境执法权,但鉴于篇幅,仅一笔带过,不做深入分析。本文论述的司法部门不仅仅指指人民法院和人民检察院,鉴于公安机关在促使环境案件立案和侦查阶段的重要地位,其与环境行政执法机关之间的关系也纳入讨论范围。在梳理环境司法与环境行政执法关系时,本文还尝试将环境法最新发展的三个方面,即公益诉讼、《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)的修订和专门化审判对二者的影响一并考察,以更全面地看待这一问题。

1. 环境刑事诉讼中环境司法与环境行政执法之间的互动关系

学者对于环境刑事诉讼中环境司法与环境行政执法活动之间的关系多有讨论,这些关系主要是围绕公诉案件的办理过程展开。环境行政执法活动是许多环境刑事诉讼的初始环节,除部分直接向公安机关举报的案件外,环境行政执法活动是发现环境犯罪行为的主要来源。尤其当环境污染和破坏行为具有潜伏期长、隐蔽性并难以辨别性时,污染地附近居民往往不能够及时地发现环境污染的严重性和污染的来源,此时,环境执法机构以其专业的监测能力和持续的监察活动,能够及时尽快地发现问题,对污染的严重程度进行预判。

环境行政执法活动中对违法性的判断也是许多环境犯罪提起公诉的重要前提。数据显示,我国居民在出现环境污染和破坏行为时,多数还是通过向相关生态环境部门举报或投诉来处理问题。这时,环境行政执法部门对行为的违法性判断就成为了案件是否进入刑事诉讼的重要前提。这种判断是对性质和程度的双重判断。从性质上来说,《中华人民共和国刑法》第六章第六节规定了违反相关环境保护法律是追究环境刑事犯罪的前置性条件。犯罪嫌疑人是否依法取得相应资质、行为是否得到相应许可、排污是否遵守相关法规和标准就变成了一个判断犯罪行为的基本依据。从程度上来说,环境刑事犯罪往往是对情节严重的犯罪行为的惩戒性措施。对于何为情节严重,环境行政执法机关往往需要进行预判,以此作为依据是否移送案件至公安机关进行侦查。

具体到案件的办理过程中,首先,基于环境行政执法机关在案件来源上的重要发现功能,公安机关与环境行政执法机关之间形成了重要的案件移送关系。根据十八届四中全会要求和国务院相关文件规定,环境行政机关对于违法行为可能构成环境犯罪的,具有移送公安机关的义务。根据公安部《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》和环境保护部会同公安部、最高人民检察院发布的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,如果没有尽到移送义务,环境行政执法机关可能承担相应的责任。同时,检察机关对环境行政执法亦具有监督义务。除了对案件移送进行监督,检察机关还有对行政执法人员贪污渎职行为进行监督的一般性义务。因为社会监督在我国现阶段还比较薄弱,检察机关在这两方面的监督对环境行政机关合法行政和积极移送案件至关重要。

其次,在侦查和公诉过程中,环境行政执法机关对犯罪嫌疑人行为的监测、监管和处罚记录等可能形成环境犯罪事实认定的部分证据。根据最高法《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十二条的规定,“环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据,在刑事诉讼中可以作为证据使用”。在实际办案中,进行侦查的公安机关和提起公诉的检察机关往往并没有相匹配的专业能力直接取证,对复杂环境污染的严重程度、污染后果与污染源的因果关系、环境污染的时长等难以判断。同时,根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定,从案件发现到移送公安机关侦查到提起公诉,往往需要长达几个月的时间,这时犯罪嫌疑人可能已经转移犯罪证据,环境的自净功能可能也造成部分犯罪事实无法准确认定。这时,环境行政执法机关长期形成的监测、监管和处罚记录与刑事诉讼中证据的衔接将对认定犯罪行为起到极其关键的作用。

在侦查和公诉过程中,环境行政执法机关与公安机关和检察机关之间还存在一定的业务协助关系。在公安机关进行侦查的过程中,环境行政机关的专业意见往往对调查的方向和证据的获取起到重要作用,而环境行政机关的咨询意见可能影响检察机关的公诉材料准备。

另外,公安机关的积极参与,往往能够提高生态环境部门的执法效率。如根据原环境保护部、公安部《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》,生态环境部门与公安部门针对一定区域、一定时段严重污染环境的突出问题,应当采取统一行动,使生态环境部门专门化能力能够与公安机关的执法能力结合起来,在行动中取得突出效果。另如《环境保护法》第六十三条规定,尚不构成犯罪的违反环境法的行为,可以移送公安机关,对其直接负责的主管人员和工作人员处以拘留;再如《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第二十三条规定,对于“排污者阻碍执法、擅自损毁封条、变更查封状态或者隐藏、转移、变卖、启用已查封的设施、设备的”,生态环境部门应当提请公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)依法处理。

除了上述种种直接关系,应当看到环境犯罪刑事诉讼对环境行政执法也形成了间接的保障作用。根据Braithwaite提出的回应型规制理论,规制的有效往往需要依靠逐渐加重的法律责任来保障。居民之间的协调和社区压力是最基本的冲突解决方案,无法解决矛盾时往往会诉诸于更高一层的强制力,如行政机构的处罚。但这些矛盾冲突的解决都必须要以刑事法律的严厉性作为最后的防线,以威慑行为人不敢践踏法律的尊严。从这一点上来说,环境犯罪刑事诉讼的严肃性以及司法部门的强制执行力可以保障环境行政执法的有力展开。而从我国现行立法来看,无论《环境保护法》还是其他各单行法,对于严重违法行为均以刑事责任的承担作为最终处罚机制。

2. 环境行政诉讼中环境司法与环境行政执法之间的互动关系

环境行政执法的目的在于保障环境保护法律法规的有效实施。当环境行政管理主体、环境行政管理的受委托组织、环境行政管理的公务人员以及环境行政管理相对方违反环境行政法律规范时,在满足环境行政责任的构成要件的前提下,需要承担相应的环境行政责任。环境行政执法与环境行政诉讼的区别主要在于功能性上的不同。环境行政执法机关的对外执法行为是通过其行政权监督当事人遵守法律规定,强调单方向的管理规制,而环境行政诉讼则突出的是对环境行政执法机关的监督。

环境司法机关与环境行政执法机关之间的互动主要体现在环境行政诉讼的过程中,以及环境行政非诉执行案件中。在这两类互动关系中,环境行政执法机关分别扮演了不同的角色,和司法审判机构形成了不同的关系。

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